近日，文化和旅游部印发《私设“景点”问题专项整治工作方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确，为进一步规范旅游市场秩序、保护生态环境、维护游客权益，文化和旅游部定于9月至11月开展私设“景点”问题专项整治工作。什么行为属于私设“景点”？这一旅游市场发展中的沉疴如何治理？各地如何开展私设“景点”问题专项整治，逐步实现共建共治共享？本文进行了初步探讨——

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□ 曹燕

游客苦私设“景点”久矣

什么行为属于私设“景点”？专项整治的对象包括哪些？《方案》给出了明确界定，即未经相关部门许可，在一定的场所或区域，违规为游客提供游览服务、违规开展旅游经营活动的行为。具体表现为：无照经营，扰乱旅游市场秩序的；未经许可，擅自收取门票费用的；私自建设旅游设施，破坏生态环境的；无证经营高风险旅游项目，存在旅游安全隐患的；虚假宣传、欺客宰客，损害游客合法权益的；私自改变土地用途，开展旅游经营的；其他违规提供旅游服务的。

每逢节假日，时有游客被私设“景点”忽悠宰客的新闻曝光，因私设“景点”引发的安全事故、旅游纠纷等屡见不鲜。可以说，广大游客苦私设“景点”久矣。

中国社科院法学研究所研究员支振锋提到，根据旅游法规定，旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标，旅游资源保护和利用的要求及措施。私设“景点”没有考虑土地利用规划、城乡规划和生态环境保护规划，不一定符合资源、生态保护和文物安全等要求，甚至可能会破坏资源、生态保护和文物安全，违反旅游法、环境保护法等法律法规。

支振锋介绍，正规景区开放应当有必要的旅游配套服务和辅助设施、有必要的安全设施及制度、有必要的环境保护设施和生态保护措施等，然后才能经价格部门审批后进行收费，这是一种规范的旅游市场秩序。而私设“景点”可能并不具备正规景区的这些条件，或因为提供的旅游服务不规范引发纠纷，或因为旅游安全设施有瑕疵造成游客发生人身伤害事件，破坏了旅游市场秩序，损害了游客合法权益。

各地文化和旅游管理部门第一时间开展行动。结合海南实际，海南省决定在全省范围内开展私设“景点”问题专项整治工作，按照“统一领导、属地管理、部门联动、责任到人”原则，坚持目标导向、问题导向，坚持远近结合、标本兼治，坚持依法治理、综合治理。

据了解，海南专门成立了全省私设“景点”问题专项整治工作领导小组，领导小组下设私设“景点”问题专项整治工作专班。工作专班设在省旅游和文化广电体育厅，成员单位包括省委宣传部、省旅游和文化广电体育厅、省自然资源和规划厅、省生态环境厅、省公安厅、省统计局、省市场监管局、省税务局等。

甘肃省文化和旅游厅启动全省私设“景点”问题专项整治工作，要求各地立即行动起来，成立领导机构和工作专班，对照整治范围，通过走访调研、群众反映、执法检查、网络排查等方式对辖区内私设 “景点” 问题进行全面排查，认真分析研判，做到底数摸清、情况摸准、问题摸透，建立私设“景点”专项整治台账，明确责任分工，逐一挂账销号。根据排查摸底结果，立即依法依规开展整改。加强分类指导，对该取缔的坚决取缔，对能够整改到位的要纳入监管体系，指导经营主体合法经营，提升服务质量。对于一时难以解决的，要明确整改时限，制定整改措施，落实责任单位和责任人，办结一个、销号一个。

多方利益共享很重要

加强景区统一管理、保障游客权益不受侵害的同时，也要兼顾当地老百姓的利益。《方案》中也提及，各地要以专项整治为契机，深入研究私设“景点”问题成因，理清政府、市场、当地群众等各方关系，逐步实现共建共治共享。

某省沿太行山脉某个村，是一个被挂壁公路改变贫困命运的村子。但挂壁公路也成了村民与景区运营公司的“纠纷路”。村民认为，路是村里祖辈开通，当属村民所有，但景区运营公司则认为，没有自身的宣传和经营，挂壁公路也只是村民的出行路。近年来，村民私设关卡宰客现象屡见不鲜，更有甚者问道指路也要收费，给游客带来了不好的体验，也让景区形象蒙尘，游客敬而远之。

南开大学现代旅游业发展省部共建协同创新中心主任石培华认为，私设“景点”反映出目的地旅游营商环境缺失。“私设‘景点’某种程度反映了当地居民、企业参与旅游发展的强烈动机和旅游营商环境缺失的矛盾，目的地过分强调‘景区’效益，而忽略发展旅游价值链延伸，对于营商环境重视不够，导致当地旅游商业机会稀缺，当地居民和企业倾向于通过私设‘景点’获取经济利益。”

如何在旅游发展过程中，形成多方的利益共享非常重要。从景点旅游模式走向全域旅游模式，实现从门票经济向产业经济转变，“景地共建”是一种探索路径。

在浙江省台州市黄岩区乌岩头村，村庄的文化特色和特征被保留。四合院变身乡土文化博物馆，传统建筑发挥新功能，引进艺术工坊、非遗体验、古村研学等活动；新建住宅沿用传统建筑样式，乡村风貌更和谐……改善乡村人居环境，不搞千村一面，有针对性地挖掘、利用乡村内部资源特别是文化资源，充分体现乡村自身特色。如今，富有特色又舒适宜人的乌岩头村，吸引了广大游客前来度假体验。毫无疑问，“体验式”旅游已成为景区旅游未来发展的方向之一。

《方案》中特别强调旅行社、在线旅游企业等旅游经营者不得将私设“景点”作为旅游产品予以销售或推荐。

不可否认的是，私设“景点”的出现，除了经济利益驱使之外，相关社交和旅游平台也有推波助澜的责任。“互联网经济，关注度、点击率是平台的盈利点。因此，平台并不能因为与推荐目的地之间没有商业合作，发生事故后就不用承担法律责任。”北京蓝鹏律师事务所合伙人、知名律师张起淮认为，网络不是法外之地，博主推荐旅游地，应该真实、全面、准确。推荐平台也应该尽到审慎注意义务，仔细审核相关内容，发现博主存在违法违规行为时，应该及时采取措施，对消费者做安全风险提示。

北京第二外国语学院文化旅游政策法规中心副主任王天星认为，应依据《在线旅游经营服务管理暂行规定》，要求在线旅游经营平台强化景点的资质审查，不得将私设“景点”作为旅游产品进行宣传、推荐，从源头保障景点宣传信息的真实性、准确性。

多元化旅游需求应重视

很多旅游事故的发生，与游客不听劝阻、无视劝告，擅自进入非开放区域关系密切。但从另一个方面看，为什么一些游客避开大量正规景区，却对野生景点情有独钟？在旅游进入个性化多元化时代，游客被景点的“野生”“原生态”吸引，也反映出对正规景区的产品价格、服务等存在不满。

在石培华看来，私设“景点”屡禁不止反映出旅游供需矛盾依然突出。“之所以私设‘景点’难以根除，是因其受到一定游客群体青睐，已经占据一定市场份额，反映了游客多样化体验偏好和目的地旅游产品供给不足间的矛盾。私设‘景点’能够快速识别出游客多元化、个性化需求而成功吸引游客体验，而正规景区在多元化、个性化产品供给上不足。”

现在的游客越来越注重景区景点的文化内涵和人文内涵，更加讲究精神层面的体验和感受，注重旅游项目的参与性，因此景区还需要加强设计参与性旅游项目、开发休闲娱乐项目，发展体验式个性化旅游产品，逐步实现景区内容的升级迭代。

将生态资源变成特色产品，将生态优势转化为经济优势，是一条破解私设“景点”困境的路径，有助于树立景区新形象。

私设“景点”的问题长期存在，而且时有反弹，专项整治不可或缺。石培华认为：“目的地要从旅游供给侧发力，要通过发展全域旅游，打破‘景区经济’路径依赖，合理布局和发展旅游吸引物，开发多元化、个性化、高品质旅游产品活动满足游客多样性体验需求，优化旅游流、消费流空间结构。”

此外，石培华认为，还需优化本地旅游营商环境，为企业、居民合法提供有序参与目的地旅游发展的机会，规范旅游企业经营流程和秩序，设计市场参与激励机制，引导其合法有序参与旅游产品和服务供给，坚决防止此类问题反弹。最后，要加强游客消费引导和教育，提高游客消费安全风险防范意识，加强其对私设“景点”的甄别能力，自觉杜绝前往私设“景点”，主动维护消费权益和生命财产安全。